ARTÍCULO DE INVESTIGACIÓN
El municipio como escenario protagónico de las actuales transformaciones agropecuarias en Cuba
The municipality as protagonist scenario of the current agricultural transformations in Cuba
A. Suset1, Taymer Miranda1, Hilda Machado1, E. González2 y O. Nicado3
1Estación Experimental de Pastos y Forrajes «Indio Hatuey», Universidad de Matanzas «Camilo Cienfuegos», Ministerio de Educación Superior. Central España Republicana, CP 44280, Matanzas, Cuba
2Departamento de Sociología y Cátedra UNESCO de Desarrollo Humano Sostenible, Universidad de La Habana, Cuba
3Empresa Pecuaria Martí, Subdelegación provincial MINAGRI, Matanzas, Cuba
E-mail: antonio.suset@indio.atenas.inf.cu
RESUMEN
En este trabajo se revisa brevemente la literatura que sirve de sustento al análisis de los aspectos relacionados con la evolución de las transformaciones territoriales y agrarias en Cuba. Se hace referencia al papel del Estado en la implementación de estrategias de apoyo a los procesos de desarrollo en el campo cubano, en un contexto internacional que en ocasiones favorece, y en otras limita, el desempeño de la estructura agropecuaria y del medio rural de la nación. También se examinan las potencialidades del municipio como escenario estratégico para impulsar alternativas sostenibles de producción agropecuaria que garanticen entre otros aspectos la seguridad alimentaria, la generación de empleos y el uso racional de los recursos naturales, a partir de la articulación del sector agropecuario con la gestión del gobierno local. Todo esto ocurre en un contexto de transformaciones descentralizadas y en el que coexisten diferentes tipos de productores, organizados también de manera diversa. Se visualiza que el modelo de desarrollo agroproductivo y rural integrado, con visión territorial, se encuentra en despegue y experimentación, y que la flexibilidad y diversidad con que se dé el proceso permitirá ajustar el modelo y adaptarlo a las características de los territorios y a los diferentes actores, acorde con la estrategia nacional de desarrollo.
Palabras clave: desarrollo de la comunidad, transformaciones territoriales.
ABSTRACT
This work briefly reviews the literature that supports the analysis of the aspects related to the evolution of territorial and agricultural transformations in Cuba. Reference is made to the role of the State in the implementation of strategies to support the development processes in the Cuban countryside, in an international context which sometimes favors, and occasionally limits, the performance of the agricultural structure and the rural areas of the nation. The paper also examines the potentials of the municipality as strategic scenario to promote sustainable alternatives of agricultural production which guarantee among other aspects food security, employment generation and the rational use of natural resources, from the articulation of the agricultural sector with management of the local government. All this occurs in a context of decentralized transformations and in which different types of producers coexist, also organized in a diverse way. The integrated agroproductive and rural development model, with territorial vision, is visualized to be starting and under experimentation, and the flexibility and diversity with which the process occurs will allow to adjust the model and adapt it to the characteristics of the territories and the different stakeholders, according to the national development strategy.
Key words: community development, territorial transformations.
INTRODUCCIÓN
En las últimas décadas comenzaron a gestarse nuevas propuestas en el ámbito del desarrollo rural sustentable y el desarrollo territorial, paradigmas que emergen como consecuencia de las transformaciones que experimenta el contexto rural y agropecuario latinoamericano, y debido también a la inviabilidad de las estrategias de desarrollo implementadas, por diversas causas (tanto políticas como tecnológicas): auge de las estrategias neoliberales, crisis del paradigma centrado en la agricultura convencional, revitalización de saberes y prácticas propios de la agricultura campesina, crisis ambiental e insuficiencia agroalimentaria; estos procesos impactan en las formas tradicionales de concebir la agricultura y su papel en la sociedad actual (Suset y González, 2011).
En el complejo escenario internacional donde se aprecia un incremento de la pobreza, carestía y escasez de los alimentos, inseguridad social, migraciones y degradación ambiental, es necesario asegurar que los actores que intervienen en el desarrollo sean capaces de transformar las prácticas vigentes; ello permitiría la gestión de un modo de vida sostenible y mejores estrategias de subsistencia, esencialmente, para el medio rural.
En el caso de Cuba, posteriormente al triunfo revolucionario del año 1959, se implementaron medidas encaminadas a lograr la redistribución inmediata de los ingresos a favor de los trabajadores y los grupos de marginados, la eliminación del desempleo y de las diferencias territoriales, conjuntamente con la elevación del nivel de vida de la población; dichos aspectos, unidos a la política social dirigida por el Estado (CIEM, 1997), constituyeron el primer rasgo de desarrollo humano reconocido para la nación.
Las transformaciones mencionadas tenían la finalidad de respaldar la diversificación de las formas de organización y producción, cuestión que facilitó la comprensión de la importancia y viabilidad del desarrollo en los diferentes territorios del país. Ello permitió la implementación de estrategias descentralizadas, a nivel de territorio y municipio, como ocurrió en las zonas rurales y en el sector agropecuario. De ahí que en la actualidad se den pasos oportunos para otorgarle al municipio un papel protagónico en la toma de decisiones, desde la visión de los actores locales y sus entidades productivas. A tales efectos se crearon paulatinamente, en el interior del país, diferentes instituciones y organismos para dar respuesta, con sus funciones, a las demandas territoriales.
En este trabajo se realiza una valoración de la perspectiva territorial de desarrollo, así como de las transformaciones que se requiere implementar en el sector agropecuario a nivel municipal, como alternativa para la descentralización y la dinamización de la economía del contexto.
Algunas consideraciones desde la revisión de la literatura
Las nuevas reglas del mundo globalizado permiten apreciar la necesidad de flexibilidad y participación como principios centrales de la gestión y la producción, cuestiones que son mejor manejadas en espacios menos amplios, por ejemplo, el territorio o las localidades rurales. De ahí que en la actualidad gane en importancia el territorio y la planificación desde este, como alternativa de resistencia y persistencia de grupos poblacionales, culturas, estrategias de vida y alternativas de prácticas productivas.
Shejtman y Berdegué (2004) consideran que la participación constituye un aspecto esencial para la construcción de la ciudadanía en Latinoamérica, y según refieren González y Cambra (2004) debe ser entendida como participación integral y pluridimensional de la población, en el complejo proceso de construcción de su vida individual y colectiva.
De ello se deriva que la nueva relación entre lo global y lo local permita otorgar mayor relevancia a los territorios, considerando estos no solo en términos geográficos, sino como los espacios en que las distintas instituciones y agentes participan y se interrelacionan, con el objetivo de lograr una mejor calidad de vida para su población (Costamagna, 2005). Ello implica una construcción social que supere la dimensión física o espacial.
En el contexto del territorio, el desarrollo institucional tiene el propósito de estimular y facilitar la interacción y la concertación de los actores locales entre sí, y también entre ellos y los agentes externos relevantes; así como incrementar las oportunidades para que la población en desventaja participe del proceso y de sus beneficios. El territorio debe ser visualizado como una matriz de organización e interacciones sociales y no como un espacio abstracto o receptáculo de actividades. De ahí que ante la incertidumbre y los escenarios cambiantes, deban ser consideradas las fuerzas sociales, culturales, institucionales, históricas, geográficas y medioambientales.
Aquí también se reconoce el importante papel que desempeñan los aspectos asociados con la identidad, los cuales se dan en el escenario del territorio y no en los espacios de trabajo (Arocena, 2004). Los temas vinculados a la cultura y la identidad son importantes para el logro de sentido de pertenencia, por lo que los territorios constituyen espacios decisivos de desarrollo; es por ello que la identidad socioterritorial constituye un factor clave para la movilización de energías colectivas a favor del desarrollo regional o local.
Moyano (2008) sostiene que a pesar de que la agricultura tiene un papel relevante como soporte del medio rural, no es suficiente para mantener un tejido social vivo y dinámico en muchas zonas rurales, por lo que se deben utilizar otros recursos endógenos y exógenos para revitalizar áreas donde la actividad agraria encuentre dificultades para su pleno desarrollo. En este sentido Link (2006) refiere que el territorio constituye un espacio de dimensiones humanas, con connotaciones comunitarias, donde imperan la confianza y el interconocimiento, y que no muestran ni asperezas ni contradicciones relevantes para el acceso a las riquezas y el control de los procesos productivos mediante la participación.
Como se aprecia, la iniciativa de impulsar un desarrollo rural sustentable desde el territorio constituye una estrategia viable. Desde esta perspectiva de desarrollo, se facilita el análisis de los aspectos que limitan o favorecen la gestión a nivel territorial y local, a la vez que permite identificar las potencialidades de los capitales sociales, humanos, productivos y físicos. También se promueve la comprensión de la influencia de la globalización y los factores externos en la gestión del desarrollo de las localidades rurales. Por otra parte, a pesar de que se considera lo económico como esencial, se valoran la identidad, la confianza y la solidaridad como potenciales para el accionar y la transformación de la realidad rural y sus ecosistemas.
La perspectiva del desarrollo territorial en Cuba
Con el triunfo de la Revolución Cubana, se facilitó la producción estatal en empresas socialistas y se pretendió dar un impulso a la producción de alimentos por la vía de las transformaciones agropecuarias, entre otros cambios sustanciales que mejoraron aceleradamente las condiciones de vida y de trabajo en el país. Ello viabilizó un desarrollo que tuvo como limitaciones no darles suficiente valor a las variables de tipo sociocultural que intervienen en los procesos productivos (Suset, 2004), por lo que se supuso que impulsar el crecimiento y la distribución de los recursos obtenidos sería casi natural, al no considerar la importancia de la participación real de los trabajadores y pobladores en la toma de decisiones con respecto al territorio y a las proyecciones vinculadas con los procesos productivos.
El objetivo último era y es lograr ámbitos territoriales en los cuales los ciudadanos pudieran realizar plenamente todas sus potencialidades personales y colectivas. Al respecto, y a diferencia de la generalidad de los países latinoamericanos, Cuba comenzó a defender la territorialidad en la gestión del desarrollo desde los inicios del proyecto político popular e inclusivo propuesto por la Revolución.
En relación con lo anterior, pueden identificarse cuatro programas que desempeñaron un papel determinante en la conformación del interés por el espacio territorial-local: la transformación de la producción agropecuaria; la industrialización; la distribución territorial de los servicios sociales y la constitución de los Órganos del Poder Popular, en los límites de una nueva división política administrativa, lo cual significó la intención de la descentralización del aparato estatal en todas sus instancias y la concentración de la mayoría absoluta de las actividades económicas y sociales bajo la administración de las instancias inferiores del aparato estatal, o sea, las instancias municipales (Castro, 1974).
En los últimos veinte años, y a pesar de las serias limitaciones económicas, el esfuerzo del Estado y del Gobierno se ha dirigido al fortalecimiento de estos eslabones territoriales, con el desarrollo en particular del nivel provincial en las ramas industriales y de los servicios superiores, y del nivel municipal en la prestación de los servicios intermedios y básicos. En este sentido, en el V Congreso del PCC se estableció que la economía territorial debería asumir un papel cada vez más activo en la búsqueda e instrumentación de soluciones relacionadas con el desarrollo local, a partir de los recursos, la cultura y la tradición de cada territorio. De igual forma, se complementarían las actividades nacionales sobre la base de las mismas premisas1.
Un aspecto relacionado con lo que se explica, y que se visualiza como alternativa y mecanismo viable de solución a la problemática que experimenta la producción agropecuaria con su consecuente impacto en la dinamización de la economía y la reducción de importaciones, lo constituye la propuesta de transformaciones que se recogen en los Lineamientos de la Política Económica y Social enmarcados en el VI Congreso del PCC (PCC, 2011).
Obviamente, el proceso al que se hace alusión no se da de manera espontánea; para ello se debe facilitar la operatividad en la gestión a nivel territorial-local, fundamentalmente en relación con lo económico, lo productivo, lo identitario y la cotidianeidad de las personas, con independencia de su condición como fuerza laboral o residentes del contexto.
La creación de los consejos populares, la reorganización de la agricultura (aún como proceso en marcha), la apertura de los mercados agrarios locales, la incorporación de ciertas actividades de servicio y artesanales, el fomento de industrias locales de pequeña escala, la implantación progresiva de un sistema tributario, la introducción de tecnologías alternativas para la reducción del gasto energético y material, la gestión ambiental y el fortalecimiento de la administración municipal, entre otras, son líneas estratégicas de desarrollo que en la actualidad encuentran las mejores condiciones para su materialización en los territorios ya estructurados.
Las cuestiones expuestas, a pesar de que están amparadas en la legislación cubana, no han logrado en la práctica social los impactos contundentes proyectados; sin embargo, desde la academia y la investigación, existen referentes que apuntan hacia el reconocimiento de la relevancia del territorio como opción de desarrollo. En este sentido, Espina (2006) refiere que la crisis y la reforma hicieron emerger con gran fuerza la relevancia del escenario territorial-local, como espacio de heterogenización social, expresión de desventajas y desigualdades, y toma de decisiones estratégicas. Al respecto, los componentes sustantivos los constituyen la descentralización administrativa y la participación.
De lo anterior se infiere que la presencia de la territorialidad en la reforma cubana se presenta como la posibilidad de un desarrollo, con un diseño centrado en la equidad como derecho de la ciudadanía y eje articulador de la política social. Este diseño enfatiza en la descentralización administrativa y la participación real mediante proyectos territoriales y locales de transformación, así como en la diversificación de los agentes económicos y la economía mixta y cooperativa; pero se mantiene el predominio de la propiedad estatal y el reforzamiento de los programas sociales sobre la base de los servicios públicos locales.
El análisis de Espina (2006) puntualiza que la perspectiva del desarrollo asume la idea del territorio como factor estratégico y, para el caso cubano, se integra a la concepción de desarrollo del país, donde el Estado conserva su capacidad redistributiva y de control sobre la economía, lo que le permite atenuar desventajas, atender situaciones extremas y estimular opciones innovadoras.
La perspectiva del desarrollo territorial-local en Cuba permite comprender la importancia del municipio como nivel básico para la toma de decisiones, visualiza la necesidad de articular actores y acciones desde una perspectiva descentralizada y diversa, al tiempo que reconoce la heterogeneidad a este nivel. También indica la importancia y la contribución que generan al territorio las entidades productivas de mayor aporte económico; además, propicia el reconocimiento del papel del Gobierno como actor clave en la gestión del desarrollo, en la generación de estrategias e innovaciones que disminuyan la carga del Estado en la solución de los problemas. Por otra parte, permite valorar el papel del sector agrícola como dinamizador de las economías locales y la influencia de la articulación de la estructura agraria a otros sectores y al gobierno local, en la garantía y la seguridad alimentaria del municipio.
El municipio como espacio estratégico actual en la sostenibilidad del desarrollo territorial y agropecuario
En el caso cubano, el municipio conforma la estructura de decisión más importante a nivel territorial, dado que a este nivel el Estado se organiza en un conjunto de entidades públicas de base. En este se concentran los poderes económicos y políticos, los centros de generación y distribución de información y los elementos de identidad sociocultural de cada zona. En este sentido, Guzón (2006) refiere que en el municipio comienza el espacio local, de lo cotidiano, de las relaciones interpersonales, de la diversidad, donde se produce y reproduce la vida y se alcanzan o no los niveles de satisfacción de individuos y grupos. Por tal razón, la sostenibilidad del municipio como espacio físico y de interacciones sociales básicas depende de la satisfacción de las necesidades elementales de sus habitantes, sin comprometer el bienestar de las generaciones futuras.
En la actualidad, cualquier programa de desarrollo para la búsqueda de la sostenibilidad a nivel municipal ha de seguir y cumplir, en la medida de lo posible, cuestiones esenciales como las referidas por Cásares y Arca (2002):
• Utilizar de manera eficiente sus recursos, ahorrar agua y energía, y tender a la utilización de recursos renovables con un ritmo inferior al de su regeneración.
• Reducir, reutilizar y reciclar los residuos.
• Planificar y gestionar adecuadamente su suelo, al compatibilizar el desarrollo del municipio con la conservación del paisaje y garantizar una adecuada integración de los diversos usos existentes en el territorio.
• Fomentar una estructura económica diversificada que garantice mayor estabilidad socioeconómica, reduzca los desplazamientos de las personas y disminuya el transporte de bienes.
• Dotar de una cobertura amplia y equitativa a las necesidades sociales básicas de sanidad, educación y acceso a una vivienda digna y a un trabajo remunerado.
• Garantizar a todos los pobladores el acceso a la información e implantar sistemas para promover su participación en la toma de decisiones.
Por otra parte, Hernández (2004) planteó que para la implementación del desarrollo económico local es necesaria la utilización de las capacidades internas y la promoción del desarrollo endógeno, a partir del uso de las potencialidades de las instituciones locales, los recursos físicos del contexto y el capital humano disponible, sin la visión de que la comprensión de los problemas y la elaboración de las estrategias deben provenir de entidades externas a las localidades.
A partir de lo anterior, el municipio se perfila con potencialidades de capacidad de planificación y de promoción de iniciativas dirigidas al desarrollo socioeconómico, con impactos positivos en la mejora de la cotidianidad de sus pobladores y trabajadores; también constituye una reserva ilimitada en la solución de sus problemas por la vía de la autogestión.
Los nuevos roles del municipio en Cuba
A partir de la reestructuración económica iniciada desde 1993 y con la creación de las unidades básicas de producción cooperativa (UBPC), amparado en el Decreto-Ley No. 142 del 20 de septiembre de 1993, el Acuerdo No. 2708 del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros y la Resolución No. 354/93 del Ministerio de la Agricultura (Reglamento General de las UBPC), se contribuyó a la ampliación de la producción local de alimentos por la vía de la parcela y la finca. En esta etapa se propuso la idea de la agricultura urbana, con la finalidad de garantizar alimentos frescos básicamente hortalizas y condimentos para la población local, mejorar la calidad de la alimentación sin importar insumos, y estimular el consumo nacional. Dicha propuesta también incluyó la producción de arroz popular y frutas, con los productores parceleros. Este proceso fue acompañado por un gradual cambio de paradigma, con la presencia de la agricultura orgánica, la agroecológica, la convencional y la mixta, donde se privilegió la combinación en los sistemas productivos.
Posteriormente se introdujo el concepto de agricultura suburbana, el cual constituye una visión territorial, municipalizada, de abastecimiento de diversos productos agropecuarios de producción local (Cruz y Sánchez, 2001); esta permite sustituir importaciones y se emplean básicamente insumos nacionales y preferentemente locales bajo el paradigma orgánico, agroecológico o mixto en la explotación de la ganadería o la agricultura, o la combinación de ambas, como vía de garantía de insumos.
Al proceso anterior le siguió la municipalización de la agricultura, que se concibió a partir de la creación de las delegaciones municipales de la agricultura y la entrega de tierras. Esta última fue amparada por el Decreto-Ley No. 259, el cual autoriza la entrega de tierras estatales ociosas, en concepto de usufructo, a personas naturales o jurídicas, para ser utilizadas en forma racional y sostenible, de conformidad con la aptitud de uso del suelo para la producción agropecuaria y el proceso de planificación de las necesidades locales, provinciales y nacionales; asimismo, se basa en la combinación de nuevas formas de planificación con las existentes y en la inclusión del balance local de los alimentos producidos (para el consumo a nivel territorial) y el balance provincial o nacional (para la distribución y el consumo a otras localidades de la provincia o del país, como ocurre con la producción de papa y arroz), por lo que la relación municipio-provincia-país, en cuanto a una lógica agroproductiva y de desarrollo rural, debe permitir también adecuar las necesidades de las demandas locales a las condiciones del país.
En este escenario, el municipio asume un nuevo papel en el reparto de tierras, la planificación de las producciones agropecuarias locales, el control y supervisión de los mercados locales y la descentralización de la política de precios a este nivel. Los gobiernos municipal y provincial fijan las tarifas de acuerdo con las condiciones del mercado, por lo que hacen más flexible el sistema. Por otra parte, hay una diversificación de los productores, con predominio de las formas cooperativas y privadas, y la presencia de un mayor número de parceleros; además se amplía el movimiento de agricultura urbana y suburbana, y existe una incipiente industrialización de la producción local, la cual se valoriza en circunstancias en que hay excedentes significativos.
La comercialización se realiza de manera diversificada, con el control estatal sobre la producción y la transformación del papel de la empresa estatal agropecuaria en empresas de servicios técnicos. En este proceso están aún pendientes la creación de mercados territoriales de insumos para la agricultura y la flexibilidad en el empleo de fuerza de trabajo contratada en la producción campesina y cooperativa. Además se introduce el impuesto al ingreso monetario.
Se está gestando un nuevo modelo de producción-comercialización y consumo de productos agrícolas, con la participación de los gobiernos provinciales y municipales; y también una intencionalidad de adaptar la agricultura cubana a las condiciones existentes en los diferentes territorios del país, sustituir importaciones, propiciar el autoabastecimiento y la seguridad agroalimentaria a nivel territorial y la búsqueda de nuevas formas de realización de la producción con mayor compromiso social y participación del mercado, o sea, una combinación de mercado y compromiso social de los productores de proveer alimentos a instituciones educacionales y de salud, al sistema de bienestar social, entre otros.
No obstante, continúa la centralidad del Estado cubano y se aprecia la combinación centralización-descentralización, en coexistencia y en permanente tensión; también está presente el desarrollo territorial dentro de una concepción y un contexto nacional e internacional íntimamente relacionados. Afloran diversas contradicciones a partir de que se identifica un período de despliegue del modelo y su ajuste. Se aprecian sobreproducciones en determinados productos y territorios que no pueden ser aprovechadas, como sucede con las frutas. El sistema de acopio y transportación está en plena experimentación y se producen colapsos frecuentes por falta de transporte; al respecto, no está resuelto el mercado de insumos. Asimismo, los sistemas de estimulación y las tarifas de precios vigentes deben ser reestructurados.
Existe un escaso desarrollo de la agroindustria en el espacio municipal, se hace referencia a la minindustria y la microindustria de transformación como aspectos que deben ser potenciados en la nueva construcción de desarrollo rural articulado a nivel territorial.
Por otra parte, no está claramente definido el modelo tecnológico, aunque en la actualidad prevalece el mixto. De ahí que el modelo, la experimentación, la innovación y la formación de profesionales en la agricultura, y en los territorios con predominio de producción agropecuaria, deban dirigirse a potenciar la pequeña producción y las cooperativas; o sea, se debe ajustar el estilo de formación profesional hacia el trabajo en el ámbito de las fincas campesinas con sistemas productivos integrales basados en lógicas agroecológicas y de utilización de bajos insumos, y al desarrollo autogestionado de los municipios, para encontrar la justa adecuación a las condiciones cubanas.
CONCLUSIONES
Los aspectos analizados en este artículo sirven de sustento y facilitan la comprensión de la viabilidad de la alternativa de desarrollo rural sustentable, con visión territorial y articulación de actores, aspecto que sugiere superar la visión global-nacional y desarticulada.
La descentralización administrativa y la participación real constituyen los componentes sustantivos que deben regir las transformaciones que se requieren, tanto en las entidades y los procesos productivos, como en los territorios y las localidades.
La producción agropecuaria, en el caso cubano, se visualiza con gran valor y como sustento de la construcción de alternativas para el desarrollo rural integral, desde la perspectiva territorial y la local.
El modelo de desarrollo rural y agrario cubano está abierto a la experimentación y al cambio, pero aún se encuentra en su etapa de despegue.
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Recibido el 21 de noviembre del 2011
Aceptado el 25 de enero del 2013
(Footnotes)
1Resolución Económica del V Congreso del PCC, en Granma,
7 de noviembre de 1997.